怀明视角|社区集体经济组织“三资”管理法律问题与风险防范

来源：广东怀明律师事务所 王玥律师

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一、社区集体经济组织的法律地位

社区集体经济组织一般特指《深圳经济特区股份合作公司条例》中规定的股份合作公司，在深圳地区农村城市化探索及市场经济体制改革过程中，由原农村集体经济组织改组而来，通过清产核资、界定产权、折股量化等步骤，将集体资产折算成股份，分配给原村民，形成股份合作制企业，是具有深圳特色的原农村集体经济组织的特殊形式。与普通的有限责任公司、股份有限公司或合伙企业不同，深圳地区社区集体经济组织在性质上为股份合作制企业法人，得益于深圳经济特区在立法方面先行先试的优势，《深圳经济特区股份合作公司条例》的出台为深圳地区的股份合作公司提供了专门的法律保障，使其在法律适用上具有相对独立性。相较于《公司法》《农村集体经济组织法》而言，有关社区集体经济组织的相关法律问题应特别、优先适用深圳地方性法规。

社区集体经济组织的特点是，以村（社区）为基础，以集体所有土地为纽带：

《深圳经济特区股份合作公司条例》（2019年修正）第三条规定，本条例所称股份合作公司（以下简称公司）是指依照本条例设立，注册资本由社区集体所有财产折成等额股份并可以募集部分股份构成，股东以其享有的股份为限对公司承担责任，并按照章程规定享受权利和承担义务，公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人。但是，集体所有的土地不能直接用以抵偿债务。

社区股份合作公司是社区集体经济组织的改制载体，其与普通公司主要存在如下区别：

1、利润分配受限：普通公司以利润分配为核心目的，而社区股份合作公司虽具有经营性质，但需兼顾集体资产保值增值与成员权益保障，其利润分配受《深圳经济特区股份合作公司条例》严格限制（如集体股的管理规则）。

2、股权流转受限：合作股需按章程在村民或村民小组间分配，募集股转让亦受限制。

正因为深圳地区股份合作公司具有股份制与合作制的双重属性，并具有不同于普通企业的特殊性，这种特殊性使其在管理上面临独特挑战，而“三资”管理问题正是其核心问题之一。

二、“三资”管理涉及的法律问题

“三资”基本概念：

“三资”的提法，最早的出处是2009年6月29日国务院发布的部门规范性文件《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（下称“意见”），意见第一、第二条分别规定：农村集体资金、资产、资源属于村（组）集体经济组织全体成员集体所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。要建立健全农村集体资金、资产、资源管理制度，规范农村集体资金管理制度，健全农村集体资产管理制度，建立农村集体资源管理制度……较为明确地定义了“三资”的具体内涵。其中，1、村集体资金管理制度包括财务收入管理、财务开支审批、财务预决算制度，规定资金管理岗位责任、财务公开；2、村集体资产管理制度要求做到定期资产清查、建立资产台账，规定应当进行资产评估的情形，建立资产承包、租赁、出让、经营制度；3、村集体资源（包括属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂等）管理制度要求建立资源登记簿，集体资源公开协商和招标投标承包租赁，规范资源承包租赁的合同管理以及集体建设用地收益专项管理。

09年的意见第三条第（二）款与深圳地区股份合作公司产权制度改革存在紧密联系。意见表示，要稳妥推进集体经济组织产权制度改革，探索集体经济的有效实现形式。有条件但还未开展集体经济组织产权制度改革的地方，要加强调查研究，有计划地开展试点工作；已实行产权制度改革的集体经济组织，要建立健全股东大会或股东代表大会、董事会、监事会等机构，强化内部控制机制，完善经营管理制度，确立激励和约束相结合的运行机制——在深圳地区已先行探索出股份合作公司这一集体经济的有效实现形式背景下，上述意见可以看作是为实现三资管理有效性的几个基本发力方向。

“三资”提法最早见于深圳地区的出处为《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅转发市纪委等部门<关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行）>的通知》（深办发〔2013〕9号，下称“通知”）。总结起来，通知对“三资” 管理制度的内涵、如何完善等方面作出如下指示：

（1）完善“三资” 管理制度：包括财务管理、清理登记（账目调整和资产损益处理）、经济合同管理、公章管理使用、档案管理；

（2）规范“三资”运营处置：包括健全重大事项民主决策机制、健全“三资”运营处置的市场化机制（资产资源交易纳入平台统一实施和监管）、健全利益回避和风险防控机制；

（3）强化“三资”监督机制：包括街道职能部门的监督（加大集体经济审计工作力度）、股份合作公司集体资产管理委员会及监事会的监督、网络信息系统监督、违法违纪问题严肃查处。

深圳市有关“三资”管理的文件：

1、《深圳市集体资产管理办公室关于印发<关于加强深圳市集体企业要素交易工作的指导意见（试行）>的通知》（深集资规〔2024〕1号）；

2、坪山区人民政府关于印发《关于加强股份合作公司“三资”管理和公开的指导意见》的通知（自2020年5月18日起施行，有效期五年）；

3、各区颁布施行的“三资信息公开规范”“发展资金管理办法”“资产租赁管理实施细则”等。

以光明区为例，涉及“三资”的有关政策性文件有：

1、《光明区扶持社区股份公司发展专项资
金使用管理办法》（深光府规〔2024〕1
1号，有效期3年，自2024年10月10日起
施行。下称“办法”。）

    如前所述，“三资”指的是社区股份合作公司的资
金、资产和资源。资金是其中的一项重要内容，通常包括公司日常运营的资金、投资收益、政府补贴等。专项资金作为一种政府扶持资金，显然是社区股份合作公司资金的一部分，因此从逻辑上可以归入“三资”中的资金类别。

     《办法》明确提到，专项资金用于支持社区股份合作公司发展，包括产业用地开发补助、产业园区奖励等。这些资金的使用和管理需要符合相关财务规定，并接受监督，其管理和使用需要纳入“三资”管理体系。《办法》包含以下几个关键利好条款：

（1）引进和留住优质企业奖励条款：

     社区股份公司为本条第一款的企业提供服务支持，使其在首次租赁合同期满后续签5年以上租赁合同的，按照续租企业上一年度营业收入（产值）的千分之一给予社区股份公司奖励，奖励金额最高不超过200万元。

（2）集体产业用地开发的扶持条款：

     社区股份公司利用集体产业用地与经认定的企业合作开发产业用房项目，在获得施工许可证后，按照利用集体产业用地面积500万元/万平方米的标准给予补助，不足1万平方米及超过1万平方米的均按相应比例计算，单个项目补助金额最高不超过3000万元。

（3）统租、统管集体园区的扶持条款：

     社区股份公司将集体产业园区或其实际控制的园区交给经认定的企业统租或统管的，签订合同期限5年及以上的，按统租、统管物业面积，给予社区股份公司每年30元/平方米的物业统租、统管奖励，连续补助3年，单个项目累计补助金额最高不超过1000万元。

 2、《光明区社区集体经济资金资产资源交易暂行办法》 （深光规〔2018〕15号，有效期3年，下称“交易暂行办法”）

    交易暂行办法系为规范光明区社区集体经济的“三资”交易行为，优化营商环境，促进集体经济健康发展，实现多方共赢，根据《中华人民共和国招标投标法》《深圳经济特区股份合作公司条例》《中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》（深办字〔2016〕55号）等有关规定，参照《深圳经济特区政府采购条例》，结合实际制定。

原交易暂行办法目前已过适用期限。交易暂行办法及实施细则（征求意见稿）已于2022年9月完成公众反馈意见及采纳情况公示，尚未正式发布施行。待正式发布施行后，可作为光明区社区股份公司的“三资”交易活动的重要参考。

“三资”管理中的法律风险防范：

1、常见法律风险：

（1）资产流失风险：未确权资产被侵占、低价处置。

（2）财务违规风险：私设“小金库”、公款私存，可能触犯挪用资金罪。

（3）合同纠纷风险：程序或内容违法导致合同无效，集体收益受损。

（4）腐败与追责风险：基层干部侵占集体资产可能面临党纪处分或刑事责任。

2、律师建议风险防范要点如下：

（1）资产流失、合同纠纷风险：落实《光明区社区集体经济资金资产资源交易管理办法》，包括《物业租赁管理实施细则》《建设工程监督管理实施细则》《集体用地交易实施细则》《货物及服务采购监督管理实施细则》，对纳入交易平台集中交易目录的社区集体经济资金资产资源，严格按照规范流程进行交易，有条件的，聘请法律顾问规范合同模板。

（2）财务违规风险：利用数字化平台（如“三资”平台监管系统）实现资金轨迹可溯、合同动态预警。

（3）腐败与追责风险：内外部监督强化、定期审计、普法教育。

3、以集体资产管理中比较常见且风险易发的物业（包括研发用房、厂房及配套宿舍，酒店、公寓、商铺、办公楼宇，住宅等）租赁管理为例，社区股份公司物业出租活动容易涉及以下法律风险：

（1）未按规定程序招租；

（2）租赁企业不符合市、区产业导向；

（3）履行过程中违反租赁合同约定内容；

（4）未及时将相关资料向街道办事处备案；

（5）隐瞒、更改承租方或投标人相关信息；

（6）瞒报、谎报、漏报、迟报物业出租信息；

（7）其他违反地方规范性文件或政策性规定的行为。

律师提醒，社区股份公司在法律风险防范过程中需注意：

（1）不得将物业直接出租或转租给董事会、监事会、集体资产管理委员会（以下简称“三会”）成员本人、配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系亲属及前述人员控股或参与经营的企业。

（2）制定物业管理制度并建立物业租赁管理台账，指定专人负责租赁合同管理、信息录入，出租收入应及时汇入公司指定账户，定期对物业出租收入进行清查，一旦发现有拖欠租金的，应及时根据合同条款采取应对措施。

（3）定期对租赁物业实际承租和使用情况进行巡查，发现承租方擅自转租、分租，将租赁物业用于非法活动或用途的及时纠正，拒不纠正的通过法律途径解决，追究违约责任。

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